1 января 1864 года император Александр II подписал Указ Правительствующему сенату о введении в 34 губерниях России земского самоуправления. Работа затянулась более чем на 10 лет. В 1995–1996 годы исполняется 130 лет земскому самоуправлению в 28 губерниях России.
Земское самоуправление с 1864 года стало крупным шагом вперед в европеизации страны, в становлении правового государства.
Российские либералы рассматривали земское самоуправление как первую ступень на пути к конституции. Один из самых ярких либеральных деятелей эпохи Александра II К.Д. Кавелин писал: «От успехов земских учреждений зависит вся наша будущность, и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции».
Земства вводились на территориях – губерниях и уездах, а после февраля 1917 года и в волостях. Сами земцы считали, что власть на местах наиболее эффективна, если она организуется не по отдельным административным единицам, а в целом по региону. Благодаря земствам впервые в истории России медицина пришла к крестьянам, а в селах появились учителя, земская статистика отразила объективную картину жизни страны и т.д. и т.п. Успехи земства за время существования (1865 – весна 1918 года) показывают, насколько быстрее развивалось бы общество, если бы оно было устроено на демократических принципах.
Формирование основ правового государства, осуществление политических реформ, переход к рыночным отношениям поставили проблему местного самоуправления в современной России. В этих условиях осуществление реальной системы самоуправления становится возможным. Основой для создания подлинного самоуправления может стать опыт российского земства, получившего мировое признание и доказавшего свою эффективность. Этот опыт, принципы организации и деятельности земских учреждений должны быть изучены и критически осмыслены заново с позиций сегодняшнего дня. Поэтому заслуживают самого пристального изучения как общие вопросы организации земского самоуправления, так и все стороны практической деятельности земских учреждений.
Предлагаемая статья посвящена деятельности земства по укреплению пожарной безопасности страны, главным образом ее сельской местности. При подготовке статьи авторы использовали многочисленные публикации дооктябрьского периода, а также архивные материалы.
Отдельной отраслью земского хозяйства являлась организация пожарно-страхового дела. Данной проблеме земства уделяли не меньше внимания, чем, например, агрономии, ветеринарии, продовольственному вопросу, кооперации, путям и средствам сообщения.
Страховое общество «Саламандра» (учреждено в 1846 году)
До введения земств некоторые попытки в деле борьбы с пожарами были сделаны в начале 30-х годов – из палаты государственных имуществ и из конторы удельного ведомства стали выдаваться беспроцентные ссуды погорельцам с возвратом их в течение 12 лет. В 1843 году было издано Положение о взаимном страховании строений в казенных селениях, которое было переработано в 1858 году и вступило в силу с 1860 года. Однако это Положение было весьма примитивным: повсюду устанавливалась единая страховая сумма: 15 руб. для деревянного двора и 24 руб. для двора с каменной избой. В селениях государственных крестьян операции по страхованию вели палаты государственных имуществ при посредстве волостных правлений, а удельных крестьян – удельные конторы и приказы. Заботы о помещичьих крестьянах до отмены крепостного права полностью возлагались на усмотрение помещиков. Страхования как такового у помещиков до земства не существовало. В городах страхование почти не было развито. Горожане прибегали лишь к особым ссудам из казны сроком до 15 лет. Но выдача этих ссуд, будучи обставлена большими формальностями, не получила значительного развития. Поэтому пожары в России были поистине величайшим бедствием. Так, в 1860–1864 годах в 63 губерниях Европейской России произошло 58817 пожаров, сгорели 284479 дворов, сумма убытков составила 132 млн. руб. В среднем за один пожар сгорало от 15 до 25 дворов. Известны случаи, когда некоторые деревни полностью выгорали один-два раза в год.
В 1864 году, сразу же за основной земской реформой, правительство издало Положение о взаимном земском страховании. Согласно этому закону страховым районом являлась губерния и заведование страхованием «вверялось местным губернским земским учреждениям», т.е. губернским земствам. Страхование было обязательное и добровольное. Обязательному подлежали все сельские постройки – как частные, так и общественные, находившиеся в черте крестьянской усадебной оседлости. Законом 1867 года Министерству внутренних дел было предоставлено право распространять, по ходатайствам земств, обязательное страхование также и на постройки вне этой черты, но находящиеся не далее 50 саженей от нее.
Законы предоставляли земствам довольно широкий простор в их деятельности по страхованию: установление низших и высших страховых сумм, размера страховых платежей и вообще всех условий страхования. Из страховых платежей составлялась общая по губернии страховая сумма. Из нее погорельцам выдавалось пожарное вознаграждение. Однако, начав страховое дело, земства столкнулись с рядом трудностей. Сказались как сложность задач, так и недостаток опыта. При самых разнообразных условиях требовалось решить, насколько можно понизить платеж, повысить вознаграждение, как сделать справедливую раскладку, чтобы не заставить владельцев менее опасных имуществ платить столько же, сколько владельцы имуществ пожароопасных.
Не менее важно было установить размеры выдачи пожарного вознаграждения — соответственно действительной стоимости сгоревшего имущества.
Для этого постоянно проводили оценку и переоценку страхуемых строений. Если крестьяне считали сумму «нормальной» страховки, назначаемую для всех, недостаточной, они могли страховать свои строения дополнительно – по особой оценке и за особый страховой платеж. Чтобы страховой капитал выдержал пожарные вознаграждения, чтобы дело страхования стояло твердо, надо было, чтобы все платежи окупали возможные от пожаров убытки и чтобы сумма пожарного вознаграждения (обыкновенного и дополнительного) никак не была выше действительной стоимости имущества. Как правило, пожарное вознаграждение устанавливалось в две трети или в три четверти действительной стоимости. При таких условиях хозяин все-таки терпел в случае пожара некоторые убытки, и поэтому в его интересах было охранять имущество от огня.
Итак, задача земства, ведущего страхование, состояла в том, чтобы учесть все внешние объективные факторы, влияющие на пожарную ситуацию губернии; отработать и детализировать системы страховых премий, норм страховых вознаграждений и другие механизмы страхового дела с учетом этих факторов с тем, чтобы, с одной стороны, избежать лишних расходов и, с другой – создать стимулы улучшения пожарного состояния, как отдельных строений, так и целых местностей.
Страховое общество «Россия» (С.-Петербург, Морская, собств. дом №37, 1904 год)
Самым большим недостатком земского страхования на его начальном этапе стало отсутствие специальных органов на местах, посредством которых все его решения проводились бы в жизнь. Губернские земства были почти лишены тех нитей, которые связывали бы их с местами, и тех людей, которые занялись бы местным страховым управлением, вели бы непосредственно страховую работу, делопроизводство, передавали в центр необходимую информацию и т.д. При этом страховой аппарат был слишком неповоротлив. Уездные земства и волостные правления, на которые были первоначально возложены губернскими земствами перечисленные функции, вели дело крайне плохо и неаккуратно, так как были и без того загружены другими обязанностями, не относящимися к страхованию. К тому же они не располагали специалистами в данном деле. Поэтому в середине 80-х – начале 90-х годов почти во всех земских губерниях Европейской России наблюдался кризис страхового дела. Отсутствие контроля открывало дорогу злоупотреблениям, оценочная стоимость строений сплошь и рядом завышалась, за них назначались огромные суммы страхового вознаграждения. Одновременно резко возросло число пожаров.
Не последнее место здесь занимали и поджоги с целью получения страхового вознаграждения. Так, например, в Вятской губернии существовала целая артель по производству фиктивных срубов. Страхование терпело колоссальные убытки. Это и заставило земства срочно реорганизовать все дело.
Выход из создавшейся ситуации виделся в создании института страховой агентуры. В начале 90-х годов XIX века повсеместно учреждаются должности страховых агентов-специалистов, непосредственно занимавшихся страхованием и всеми операциями, с ним связанными. Это нововведение самым благотворным образом сказалось на судьбе страхового дела. В течение нескольких лет страховые агенты во всех губерниях провели огромную работу по переоценке строений, перестрахованию, составлению необходимой документации и т.д. Резко возросло число дополнительных страхователей, увеличились финансовые обороты. Соответственно укрепилась и экономическая устойчивость страхования, что позволило понижать тарифы страховых премий и одновременно увеличивать суммы страхового вознаграждения. (Нижний его предел только за 10 лет, с 1890 по 1900 годы, увеличился в среднем с 30–50 руб. до 100–120 руб.)
Добровольное страхование можно рассматривать как альтернативу обязательному. Рассчитывалось оно на более состоятельную часть населения. Оценочная стоимость строения, страхуемого в добровольном порядке, должна была быть не ниже 1000 руб. Более высокими были и нормы страхового вознаграждения. И хотя число добровольных страхователей было сравнительно невелико, суммы оборотов в нем были очень большими.
К 1914 году земства превратили страхование от огня в мощную и эффективную организацию, охватывающую практически все население земских губерний. Так, в 1871 году земства брали с крестьян страховых платежей 1,5 коп. с рубля страховой суммы (около 26 коп. в среднем со строения), в 1890 году – 1 1/3 коп. с рубля страховой суммы (около 29 коп. со строения), в 1893 году – 1 коп. с рубля страховой суммы (около 50 коп. со строения). За 1912 год в земства поступило страховых платежей 34 млн. 90 тыс. руб., из них по окладному (обязательному) страхованию – 14 млн. 46 тыс. руб., по дополнительному страхованию – 12 млн. 412 тыс. руб., по добровольному страхованию недвижимого имущества – 6 млн. 145 тыс. руб., по добровольному страхованию движимого имущества – 1 млн. 487 тыс. руб.
В 1871 году земства платили в среднем за сгоревшее строение 17 руб., в 1890 году – 23 руб., в 1903 году – 45 руб. В 1909–1913 годах в среднем ежегодно выдавалось земствами 3 млн. 851 тыс. руб. пожарного вознаграждения. Процент премий в 1895–1907 годах в земском добровольном страховании составлял 1,51 (для сравнения: в страховых акционерных обществах – 1,18), а процент страхового вознаграждения – 1,29 (для страховых акционерных обществ – 1,16). К 1 марта 1910 года на земской службе находились 887 страховых агентов, 38 инструкторов по страхованию и 59 делопроизводителей. К 1917 году земский страховой персонал приближался к 4 тыс. человек.
Законы, предоставляющие земствам самый широкий простор в деле страхования, действовали с незначительными изменениями вплоть до февраля 1917 года.
Конечно, общественная польза страхования от огня заключалась прежде всего в том, что оно помогало крестьянским хозяйствам быстро восстанавливаться после пожара. Следовательно, они не выпадали надолго из экономической жизни губернии, и страна не лишалась своих основных сельскохозяйственных производителей. Вместе с тем из образованного страхового фонда финансировались не только все противопожарные, но и многие экономические мероприятия земств, так как страхование представляло особый вид налоговой системы, способствующий развитию местного хозяйства. Страховым платежам и выдачам страхового вознаграждения велся отдельный счет: они не вносились в общие земские сметы. Отчеты о ходе страхового дела ежегодно рассматривались земскими собраниями особо. И земское страхование являлось, прежде всего, мерой, направленной на повышение благосостояния населения.
Кроме страхования земская практика выработала комплекс других мер по защите населения от пожаров: расселение и распланирование селений с целью уменьшения опустошительности пожаров, снабжение огнетушащими средствами и пожарными инструментами, организация пожарных обществ и дружин, устройство водоснабжения, посадка деревьев и т.п. Весьма существенную роль играло расширение огнестойкого строительства – сооружались кирпичные и черепичные заводы, организовывалась продажа кровельного железа. Так, в 1903 году на противопожарные меры всеми земствами было ассигновано около 1,5 млн. руб. В 1905–1908 годах всего земствами израсходовано на противопожарные мероприятия 5,4 млн. руб. и выдано в ссуду 9 млн. руб. В 1912 году эти расходы составили 1 млн. 797 тыс. руб., а в 1914 году – уже 6 млн. 300 тыс. руб. Подготовкой специалистов по пожарному делу занимались Тамбовская, Симбирская, Новгородская и Саратовская земские школы огнестойкого строительства.
На службе земств находились около 8 тыс. инженеров, техников и других специалистов пожарного дела. По данным анкеты перестраховочной земской комиссии, в 1912–1914 годах земствами израсходовано на покупку пожарных труб 2 млн. 139 тыс. руб. (за 1905–1908 годах – 2 млн. 62 тыс. руб.). На эти деньги закуплено 8858 пожарных труб, 452477 аршин выкидных и приемных рукавов. Крупнейшими покупателями пожарных труб являлись земства северных и центральных губерний. За 1905–1908 годах, земства израсходовали на приобретение кровельного железа 7 млн. 310 тыс. руб. За это же время ими продано населению товаров на сумму 13 млн. руб. В товарищество Московского земства по совместной закупке железа входили 29 губернских земств. В течение 1914 года железа было выслано членам товарищества на 6 млн. 790 тыс. руб.
Взаимное земское от огня страхование в Костромской губернии (1910-1914)
Каждое земство в организации пожарного дела имело свои особенности. Образцовой считалась организация противопожарных мер в Вятском земстве. Оно начало с изучения причин неблагополучного положения с пожарами – провело ряд статистических исследований. Затем началось распланирование селений, одновременно населению выдавались ссуды и безвозвратные денежные пособия на различные противопожарные цели: на перенос построек на плановые места, приобретение пожарного инвентаря и техники, возведение построек из несгораемых материалов и т.д. Эти мероприятия были настолько хорошо организованы, что позволили уже в 70-е годы выделить их в отдельную форму противопожарной работы земства. Одних только ссуд к 1902 году было выдано населению на 410883 руб. Уже в 1871 году земство начало закупать пожарные машины крупными партиями для последующей раздачи их сельским обществам. Закупка велась у оптовых торговцев и фабрикантов, выбирались наиболее пригодные типы машин. Ежегодно губернское земство выделяло на эти цели сотни тысяч рублей. Вятское земство первым в России организовало изготовление пожарных машин на месте – в мастерской земского сельскохозяйственного и технического училища. В дальнейшем эта мастерская была преобразована в самостоятельное земское предприятие, а губернское земство ежегодно размещало в нем крупные заказы на производство различной пожарной техники. Починка пожарных машин также была организована на высоком уровне. В земской мастерской в 1892 году работали 22 высококвалифицированных мастера. Пожарные машины распределялись губернским земством по уездам пропорционально суммам вносимых страховых платежей. При этом было налажено производство машин и в Малмыжском уезде – в местном ремесленном училище.
Проведенные в 1891 году сравнительные испытания показали, что машины местного производства не только ни в чем не уступают машинам лучших западноевропейских фирм, но и во многом превосходят их. К тому же свои были намного дешевле. С 1890 года Вятское земство постановило выделять ежегодно из общего числа изготовленных пожарных машин 10% для бесплатной раздачи наиболее страдающим от огня уездам. Кроме того, с 1891 года оно организовало продажу машин сельским обществам в рассрочку на 5 лет – как за полную стоимость, так и за половинную. Продавались машины и частным лицам. За 25 лет Вятским земством было произведено около 5 тыс. пожарных машин. Так, в 1895 году одна машина приходилась на 106 дворов. Земство способствовало распространению огнестойкого строительства путем выдачи ссуд и пособий. Ссудное дело было весьма развито и имело хорошую организацию. Так, до 1901 года больше всего было выдано ссуд на кирпичное производство (2044 ссуды), а также на возведение каменных построек (1349). Благодаря земским ссудам в губернии на должном уровне было налажено кирпичное и черепичное производство, недостатка в этих материалах не было. Кирпич и черепица широко продавались в другие российские губернии. Многие крестьяне, переняв опыт в земских мастерских, изготовляли черепицу на гончарнях. Устройство маленьких «крестьянских» черепичных заводов поощрялось земствами выдачей пособий по 20 руб. на один завод и по 1 руб. за каждую квадратную сажень черепичной крыши. Земство и само устроило за счет страхового капитала десятки кирпичных и черепичных предприятий. Выделялись также пособия на постройку огнеупорных общественных зданий, главным образом школ и больниц. Земство содержало мастеров, которые бесплатно обучали крестьян постройке саманных и глинобитных домов и улучшенных печей. Крестьянам же за устройство таких домов выдавались специальные премии до 50 руб. на двор. В г. Вятке земством была учреждена учебная мастерская, где готовились печные мастера. В ходе первой мировой войны земство решило на базе этой мастерской создать особую школу для подготовки специалистов пожарного дела.
Наиболее успешно расселение и распланирование селений было организовано Казанским земством, которое к середине 90-х гг. практически полностью распланировало свою губернию и привело ее в относительно безопасный от огня вид. Селения строились гнездами, по 3–4 строения в каждом. Они разделялись широкими улицами. Такая планировка исключала распространение пожара по всему селению.
К тому же земство стало выдавать крупные ссуды на устройство в селениях водоемов, подъездов к ним, энергичнее снабжать деревню пожарной техникой, создавать пожарные дружины. Здесь, в Казанской губернии, также поощрялось строительство домов из огнеупорных материалов, крестьяне обучались устройству глиносоломенных крыш, открывались черепичные мастерские и кирпичные заводы, приобреталось кровельное железо для распродажи населению и т.п. Земство открыло свои курсы по изготовлению глиносоломенных крыш, и только в 1913 году там прошли обучение более 1240 человек. Казанское земство первым в России приняло обязательное постановление, запрещающее крыши крыть соломой и дранкой. Была создана самостоятельная организация при страховом отделе губернской земской управы, ведающая огнестойким строительством. К 1914 году в ней работали 2 инженера, 7 техников и 44 мастера. Чтобы поставить дело на научную основу, была открыта лаборатория по типу аналогичных лабораторий при столичных высших специальных учебных заведениях. Из-за границы были выписаны усовершенствованные приборы для испытания цемента и т.п.
Таким образом, развитие пожарно-страхового дела в сельской местности почти всецело обязано было земским учреждениям. Земствам удалось обуздать большие всплески пожарной беды в 80–90-е годы XIX века, сделать селения своих губерний намного защищеннее от огня. Однако окончательно сбить волну пожаров было невозможно при бурном расширении хозяйственной деятельности, которое отмечалось в России в то время. Тем не менее, деятельность земств по борьбе с пожарами имела огромное значение. Бесспорная заслуга земств состоит в том, что они благодаря налаженной системе страхования значительно смягчили для крестьян последствия пожаров и организованной широкой сетью противопожарных мероприятий снизили число пожаров и их опустошительность.
Источники:
- В. Абрамов, канд. ист. наук (Российский государственный гуманитарный университет);
- Д. Тарасов (Марийский госуниверситет);
- журнал «Пожарное дело» № 2/96.
