Риск-ориентированный подход – это метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности набирает все большую популярность. Ярким примером служит программа реформирования работы федеральных министерств и ведомств, распространяющая риск-ориентированный подход на виды надзора. Данный подход предполагает концентрацию ограниченных ресурсов государства в зонах максимального риска для предотвращения вреда охраняемым законом ценностям и одновременно снижение административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.
Цель
Целью риск-ориентированного подхода является оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижение издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышение результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора).
Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определен постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806.
История возникновения
Своим рождением система управления рисками обязана финансовому сектору, который (в отличие от прочих областей хозяйства) регулярно принимает на себя риски с целью получения вознаграждения за их несение. Подобная специфика деятельности побуждает банки, страховщиков, управляющие компании инвестиционных фондов не избегать рисков, минимизировать их, а управлять ими и измерять для установления адекватных цен на свои финансовые услуги (что влияет на ставки по кредитам, стоимость ценных бумаг, размер страховых премий). Профессиональной оценкой рисков в финансовых компаниях занимаются специализированные подразделения, чьей задачей является исключительно риск-менеджмент.
Схожесть работы отделов по управлению рисками и служб внутреннего аудита (внутреннего контроля) привела к тому, что постепенно риск-ориентированный подход проник в традиционный аудит, а оттуда и в прочие виды контроля и надзора, включая государственный. Параллельно (поскольку в сфере контроля (надзора) точные методы измерения оказались явно избыточными) произошло упрощение методов оценки рисков, переориентация с экономико-математических моделей на другие (например, экспертные), доступные большинству специалистов. Так, если точность оценки риска профессиональными финансистами доходит до десятых, сотых долей процента, в обычном контроле (надзоре) достаточно проранжировать риски по группам (например, высокая, средняя или низкая степень риска). В некотором смысле произошла «десакрализация» знаний о рисках, что позволило им проникнуть во все сферы контроля.
Принципы
Основная задача риск-ориентированного подхода вне зависимости от области его применения состоит в достижении поставленных целей за счет снижения рисков. Высокую популярность риск-ориентированный подход (по сравнению с традиционным контролем) обеспечивает его сосредоточенность на зонах повышенного риска, что позволяет вовремя принять превентивные меры, выявить и устранить слабые места и тем самым избежать негативных последствий реализации риска. Риск-ориентированный подход опирается на несколько принципов.
| Принцип риск-ориентированного подхода | Характер проявления |
| Распределение ресурсов | Ресурсы распределяются не равномерно, а с учетом размера риска (это касается как частоты, так и глубины проверки) |
| Соразмерность | Принимаемые контролером меры адекватны рассчитанному риску |
| Гибкость | Регулярная переоценка риска исходя из новых факторов и угроз |
| Законность | Действие (бездействие) контролера основано на документально зафиксированной системе оценки рисков |
| Открытость | Критерии оценки и классы риска открыты для подконтрольных лиц |
Базой риск-ориентированного подхода является оценка рисков, призванная обеспечить понимание контролером уязвимости к риску проверяемого объекта. Как отмечалось выше, оценить риски не обязательно сложно (с применением электронных систем), но в любом случае оценка должна быть адекватной характеру и объему деятельности проверяемой организации (подразделения, участка работы). Например, риск-ориентированный подход в государственном контроле проявится в том, что в отношении небольшого по размеру учреждения надзорный орган при проверке может ограничиться самой простой процедурой оценки рисков. И напротив: к многофилиальному учреждению будет применена более сложная, комплексная процедура оценки рисков.
РОП в МЧС России
В своей деятельности Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий применяет риск-ориентированный подход к следующим видам федерального государственного контроля (надзора):
- Федеральный государственный пожарный надзор.
- Федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
- Лицензионный контроль за деятельностью по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры.
- Лицензионный контроль за деятельностью по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
- Государственный надзор в области гражданской обороны.
- Государственный надзор во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, и базами (сооружениями) для их стоянок.
Критерии и категории
На момент написания материала, в части касающейся МЧС России, критерии разработаны только для 3-х видов федерального государственного контроля (надзора), это:
Федеральный государственный пожарный надзор
Критерии отнесения объектов защиты к определенной категории риска изложены в приложении к Положению о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 № 290.
Согласно данному приложению и в соответствии с критериями тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения на объекте защиты обязательных требований объекты защиты делятся на следующие категории риска:
- высокого;
- значительного;
- среднего;
- умеренного;
- низкого.
Федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера
В этом виде надзора критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска изложены в приложении к Положению о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.12.2015 № 1418.
Согласно данному приложению с учетом оценки вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований и тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подлежит отнесению к следующим категориям риска:
- высокого;
- значительного;
- низкого.
Государственный надзор в области гражданской обороны
Критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска в области гражданской обороны изложены в приложении к Положению о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 305.
Согласно данному приложению с учетом оценки вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установленных требований в области гражданской обороны и тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями установленных требований в области гражданской обороны деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подлежит отнесению к следующим категориям риска:
- высокого;
- значительного;
- среднего;
- низкого.
Источники: Федеральный закон РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре»; Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны»; Постановление Правительства РФ от 24.12.2015 № 1418 «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Риск-ориентированный подход и области его применения. Орлова О.Е.